北京民政局：创新居家养老服务模式，为大城市养老提供北京方案

据新京报此前报道，在今年的全国两会上，人大代表们提出的议案中，直接关系老年人权益保障和养老服务的有10件。有不少来自基层的代表提出，养老服务要加强顶层设计，但更要以需求为导向。

数据显示，截至2021年，北京市60岁及以上常住人口441.6万人，占常住总人口的20.18%。面对如此大的养老需求，如何破局？对此，新京报专访了北京市民政局养老服务事务中心副主任欧阳胜男。

据欧阳胜男介绍，针对养老服务存在的痛点和难点，近几年来，北京市聚焦居家老年人的服务需求，打造了“三边四级”的养老服务工作体制和就近就便的养老服务体系，让老年人在住所的一刻钟服务半径内，基本能够获取到较为便捷的养老服务。

目前，北京正在探索创新居家养老服务模式，以居家老年人服务需求为导向，特别是聚焦居家重度失能失智老年人专业化照护护理刚性需求，“开展一场深刻的养老服务供给侧改革”，为居家老年人提供市场化、专业化、标准化、品质化的养老服务，将专业机构养老服务搬到老年人家中，推动养老服务从以往兜底线、保基本为主，转向在保基本、兜好底的前提下向普惠性方向发展，力争为破解全国大城市养老难题提供“北京方案”。

欧阳胜男（左一）在介绍创新居家养老服务模式。受访者供图

99%的老年人选择居家养老

新京报：梳理近几年北京市民政部门在养老服务方面的工作，多聚焦于居家老年人的服务需求，原因是什么？

欧阳胜男：是这样的，近几年，我们积极构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，其原因主要是两个方面。

一方面，居家养老是绝大多数老年人的养老方式。我们在调研中发现，目前本市入住养老机构的老年人占户籍老年人口不足1%，其中85%以上为重度失能失智老年人。全市重度失能失智老年人大约有25.6万名，目前入住养老机构的大约有3.3万人，87%以上的重度失能失智老年人还是选择居家养老。

另一方面，居家养老服务发展很不充分。从上述数据也可以看出来，目前，全市99%的老年人选择居家养老，其中三成老年人生活自理存在困难。居家养老服务是养老服务最大的一块拼图，同时它也是养老服务的最后一公里，是最难啃的硬骨头。目前来看，为居家老年人提供养老服务主要依托驿站，但其对老年人需求较大的居家长期照护、助餐、助医、适老化改造等服务供给短缺，未能有效解决居家养老的主要问题。尤其是居家长期照护服务供给严重不足，可以说，这方面的市场近乎空白。举个例子，目前全市的专业居家照护人员仅有6000人，远不足以满足20余万居家重度失能失智老年人的照护服务需求。而从全国情况看，目前尚无成熟的、能真正有效破解居家养老服务难题的方案或模式。

新京报：近几年，北京市民政部门在服务居家老年人需求方面做了哪些工作？

欧阳胜男：这几年，我们打造了“三边四级”的养老服务工作体制和就近就便的养老服务体系（“三边”指老年人的周边、身边、床边；“四级”指市、区、街道乡镇及社区四个层面）。在市、区层面，建立了两级养老服务指导中心，作为全市和区域养老服务工作的指挥平台和运行枢纽。在街道、乡镇层面，支持社会力量建设街乡镇养老照料中心，作为就近就便的集中养老专业服务平台。在社区层面，按照“政府无偿提供设施、运营商低偿运营”思路建设社区养老服务驿站，打造社区居家养老“总服务台”。目前，北京共有养老照料中心292家，社区养老驿站1460家，老年人在住所的一刻钟服务半径内，基本能够获取到较为便捷的养老服务。

另一方面，目前，我们率先将22万居家重度失能失智和重度残疾老年人纳入基本养老服务重点保障对象。通过政府购买驿站服务的方式，为包括居家养老兜底保障对象在内的基本养老服务重点对象提供巡视探访、个人清洁、应急呼叫、养老顾问等4项基本养老服务。

再者，我们也在积极探索创新养老服务模式。针对居家社区养老刚性需求，聚焦重度失能失智老年人照护这一主要矛盾和养老痛点，我们依托北京健康养老集团在西城区广安门内街道启动了创新居家养老服务模式试点。去年10月试点启动以来，利用疫情稳定可以上门推广的2个多月时间，已签订80多单服务协议，解决了80多个家庭的重度失能老年人照护问题，验证了试点的可行性和可持续性，初步形成了可复制推广的模式。

创新居家模式依托驻居民区专业护理员队伍，形成24小时全响应服务网络。受访者供图

让专业机构养老服务走进寻常百姓家

新京报：从上述数据来看，目前居家养老服务的难度还比较大？

欧阳胜男：是这样的，这也是目前北京市养老服务的痛点之一，就是养老服务供需错配。在机构养老方面，因城区土地或租金成本高，受市场驱动，目前全市三分之二以上养老机构床位在郊区。而四分之三以上老年人居住在城区，导致城区床位紧张和郊区床位闲置现象并存，养老服务“买不到”“买不起”与“用不好”的现象并存，老年人较难就近找到质优价廉的养老院。

居家养老方面，尽管驿站建设发展了六七个年头，培育发展了1400多家驿站，但居家养老服务市场主体小散乱，远未形成规模化、市场化、专业化的居家养老服务市场，居家养老服务供给严重匮乏，导致老年人找不到就近就便、普惠性、专业化养老服务。

因此这就出现了老年人机构养老意愿低，机构专业服务到不了老人家中的问题。现在，我们也在做相应的改革探索，创新居家养老服务模式。具体来说，就是以居家老年人服务需求为导向，特别是聚焦重度失能失智老年人专业化照护护理刚性需求，开展一场深刻的养老服务供给侧改革，为居家老年人提供市场化、专业化、标准化、品质化的养老服务，将专业机构养老服务搬到老年人家中，推动发展养老事业，在兜住底、兜准底、兜好底的前提下，大力发展养老事业，面向居家养老的老年人提供普惠化的养老服务，向普惠性方向发展。

新京报：创新居家养老服务模式，具体是如何运作的？

欧阳胜男：以我们目前在西城区广安门内街道启动的创新居家养老服务模式试点工作为例。首先，我们进行了全面摸底调查服务需求，发现街道内现有730名居家重度失能老年人，其长期照护服务需求问题亟待解决，供餐、助医和适老化改造等需求次之。

接着，我们改变以往单纯依靠政府推动养老设施建设、统筹建点布局的思路，坚持街道引导支持、北京康养集团市场化运作，建立“一体（即街道养老服务联合体，主要发挥政府作用）、一部（即北京康养集团广内街道项目部，专门负责试点的运营管理）、一站（即依托北京康养集团驻社区居家养老服务站，打造社区养老服务管家队伍）、一网（即依托驻居民区专业护理员队伍形成24小时全响应服务网络）”的居家养老工作模式。

目前，我们将广内街道划分6个片区，组建片区“2+N”管理单元，配备2名首席养老服务管家和N名专业养老护理服务人员，形成以实名制方式运行的网格化运营管理模式。

同时，我们做了服务模式的创新，坚持以老年人养老服务需求为导向，根据老年人身体状况、收入水平、服务需求等，制定专业的居家养老服务清单；组建居家养老服务队伍；深化居家社区医养康养衔接。

在服务商方面，我们强化居家养老服务规范运行。加强服务标准化建设，制定六大类98项居家养老照护服务规范。严把准入关，严格退出机制，制定价格指导、服务监管、投诉处理及服务质量监督等10项制度。

新京报：在你提到的创新居家养老服务模式中，市场主体发挥了重要的作用？

欧阳胜男：对，这也是这一模式的一大创新点，进一步厘清政府、市场、社会、家庭的责任边界。这些年，北京市养老产业发展主要依靠财政补贴政策支持，市场主体规模小、实力弱、抗风险能力差，国有企业参与较少。我们希望改变以往单纯由政府主导发展养老事业的思路，积极构建政府引导、市场化运作、企业化运营的新型养老服务管理体制，推动养老事业和产业融合发展，形成以国有企业为引领、民营企业等多元化市场化主体共同参与的发展格局。

从大型国企率先突破，主要是考虑到国有企业有政府信用背书、经济实力雄厚、老百姓信赖等优势特征，同时，国有企业也应当在发展养老事业中发挥好示范引领作用。

创新居家养老模式在广安门内街道试点，为老年人服务。受访者供图

让老年人“买得起”、“买得到”养老服务

新京报：根据媒体报道，截至2021年，北京市60岁及以上常住人口441.6万人，占常住总人口的20.18%，北京进入中度老龄化社会。针对如此大的养老需求，北京市目前养老服务工作的难点、痛点在哪里？

欧阳胜男：除了上述说的养老服务供需错配外，我们的调查显示，老年人收入有限，导致其养老消费意愿低。以失能失智老年人为例，该群体是养老服务的刚需群体，入住机构或居家全时照护收费普遍在7000元以上，但多数老年人月均可支配收入在5000元以下，收费与收入有比较大的差距，需加快建立长期护理保险等制度，解决好老年人“买不起”养老服务问题。

其次是老年人就医难问题依然突出。老年人多体弱多病，心血管系统、呼吸系统、消化系统慢性病患病率是全部人口患病率的三倍多。就医问题始终是老年人关注的重点，也是当前养老服务发展的难点。一方面，医养结合机构相对有限，目前本市仅有214家，绝大多数养老机构通过与周边医疗机构签约合作方式，为机构老年人提供巡诊、送药服务，但医疗机构上门巡诊次数有限，难以有效满足机构老年人的日常就医需求。另一方面，居家重度失能失智老年人就医不便问题解决难，社区卫生服务机构医务人员严重不足，没有足够时间上门开展居家医疗服务，同时也没有建立居家上门医疗服务激励机制，与老年人的服务期待还有很大差距。

新京报：在创新居家养老服务模式中，这些问题都有相应的解决方法吗？

欧阳胜男：有的。上面我也提到了，广安门内街道作为试点，他们深化居家社区医养康养衔接，对接999呼叫平台，解决非紧急陪同就医难题。对接社区医疗机构、互联网医疗平台，为老年人提供慢病管理和远程问诊等服务。

实际上，创新居家养老服务模式聚焦普惠型养老服务供给，就是以国有企业为引领，链接整合各类涉老市场主体和服务资源，发展和构建普惠养老服务供给体系，针对老年人家庭养老刚性需求，提供质量优于现有解决方案、价格低于现有解决方案、可持续可信赖的居家照护服务综合解决方案，让居家老年人“买得起”、“买得到”、“用得好”专业的养老服务。

与此同时，我们也在探索异地社区养老服务模式，“把家搬到专业的养老服务社区”。支持市场主体盘活存量土地和设施资源，比如利用郊区闲置宅基地较多的“空心村”或待转型培训疗养机构，开展适老化改造，建设覆盖“床、护、助、餐、医、康、乐”于一体的高品质田园山水式养老社区，鼓励中心城区老年人组团入住康养社区“抱团养老”。

这些都是我们现在正在做的工作，也是我们下一步工作探索创新的重点。

新京报：在老年人服务方面，民政局下一步有哪些计划？

欧阳胜男：今年我们将在系统总结广安门内街道创新居家养老服务模式试点经验的基础上，继续推动居家养老服务模式创新试点在核心区全覆盖、在城六区整体布局，以社会化、市场化方式从根本上系统破解大城市养老难题，推动形成以事业带动产业、以产业支撑事业、事业和产业协同发展的工作格局。真正实现把养老机构专业化、品质化的养老服务搬到寻常百姓家中，让全市广大老年人居家养老未来可期，也力争为破解全国大城市养老难题提供“北京方案”。

新京报记者 陈亚杰 编辑 袁国礼 校对 李立军