全国自然灾害风险“摸家底”，一次“酝酿已久”的普查

过去三年，我国开展了第一次全国自然灾害风险普查工作，这是新中国成立以来第一次多灾种、多承灾体的综合风险普查，困难重重，但成绩亮眼：第一次全面摸清了全国房屋建筑、市政设施的“家底”，第一次摸清了全国森林可燃物载量的“家底”，第一次在统一的技术体系下开展普查调查工作……

目前，评估工作、普查工作取得明显进展和成效，基本形成了国家级、省级评估与区划成果。“接下来，我们的目标是在今年6月份之前完成全国评估与区划主体工作。”国务院普查办副主任、应急管理部风险监测和综合减灾司副司长袁艺说。

这项涉及19个国家部门、单位的普查是如何开展的？近日，记者跟随第一次全国自然灾害综合风险普查“媒体基层行”活动，深入福建、江西两地，了解基层综合减灾和应急管理等方面的生动实践。

实现多个“前所未有”

在第一次全国自然灾害综合风险普查“媒体基层行”活动启动仪式上，国务院普查办主任、国家减灾委秘书长郑国光介绍了普查成果和最新进展情况。

他表示，2020年5月以来，全国普查调查工作获取了数十亿条灾害风险要素数据，形成了全国自然灾害致灾因子、承灾体、历史灾害、综合减灾能力、重点隐患等专题数据集；完成了评估与区划核心任务，基本形成了国家级、省级评估与区划成果，评估工作、普查工作取得了明显进展和成效。

“普查的目的在于成果的应用，普查的效益也体现于此。”郑国光说，要推动普查成果落地应用，为全面提升全社会抵御自然灾害综合防范能力提供科学依据，更好地保障人民群众生命财产安全和经济社会持续健康发展。

值得关注的是，此次普查实现了多个“首次”。

住房和城乡建设部门承担任务量最大。住房和城乡建设部普查工作专班牵头人张巍介绍，过去三年，住建系统超260万人参与普查，形成了反映房屋建筑空间位置和物理属性的海量数据，我国城乡房屋建筑第一次有了“数字身份证”。

我国还第一次摸清了全国森林可燃物载量的“家底”。据国家林草局森林草原防火司行业管理处处长贺飞介绍，目前，林草部门已初步评估全国森林可燃物载量等级，制作出全国森林可燃物载量等级分布图和可燃物单位面积载量等级分布图。

在此前国新办举行的第一次全国自然灾害综合风险普查工作发布会上，郑国光介绍，虽然有些行业部门组织开展过单灾种致灾因子的调查，但开展多灾种、多承灾体综合风险普查还是新中国成立以来第一次。此次普查还推动和完善了致灾因子调查，带动了承灾体调查，具有开创性。

另外，我国还第一次补齐了1978年以来长时间序列县级尺度历史灾害数据不完整的短板，全面调查了1949年以来89场重大地震灾害、洪涝灾害、台风灾害、森林草原火灾等灾情数据；第一次开展并形成了覆盖“全国-省-市-县-乡镇-社区村-家户”的政府、社会、基层、家庭等全国综合减灾能力调查数据集。

自然灾害风险普查“酝酿已久”

资料显示，我国是世界上自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，自然灾害防治能力总体比较弱。

实际上，自然灾害的风险普查，并不是近两年才提出的。“从酝酿来说，‘十一五’‘十二五’时期我们就有综合防灾减灾规划，那时候就开始提出要做灾害的风险调查、综合风险评估工作。”袁艺说。

2016年印发的《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出，“我国面临的自然灾害形势仍然复杂严峻，防灾减灾救灾体制机制有待完善，灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足。”

该意见提出，要“努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变”“研究制定防灾减灾救灾信息传递与共享技术标准体系，加强跨部门业务协同和互联互通”。

“以往的工作重点在‘事后救灾’，发生灾害以后如何去救援、赈灾和恢复。”在国务院普查办评估组副组长、北京师范大学教授杨赛霓看来，意见的印发代表了防灾减灾思路的转变，进一步将灾害应对的关口前移。

2018年，应急管理部组建成立，依托机构改革的优势，应急管理部门建立了防范救援救灾一体化、扁平化应急指挥等工作机制，有效提升了综合应急能力。“这是一个契机，相当于有了一个综合性部门来开展这项工作。”袁艺表示。

同年10月，中央财经委员会召开第三次会议，要求提高全社会自然灾害防治能力，推动建设“九项重点工程”，包括灾害风险调查和重点隐患排查工程、应急救援中心建设工程、自然灾害监测预警信息化工程等。

至此，自然灾害风险普查被正式提上日程。事实上，这些年，各行业也开展了一些单灾种的调查工作。“比如上世纪90年代末、2000年初就开始滚动进行地质灾害调查，有了一些技术积累。”袁艺说。

2020年5月31日，国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，通知显示，普查标准时点为2020年12月31日，2020年为前期准备与试点阶段，2021年至2022年为全面调查、评估与区划阶段，要完成全国自然灾害风险调查和灾害风险评估，编制灾害综合防治区划图，汇总普查成果。

“2018年底，我们就开始做相应准备。”杨赛霓说，“在前期培训的过程中，我们发现很多地方对‘风险’概念的理解非常模糊。我们需要讲清楚‘风险’的含义，如果理解不对，下一步的调查和评估工作就会受影响”。

一次风险要素的“全集”调查

“普查一般理解为调查，我们之前听过人口普查、农业普查、经济普查，不同于以往的普查，这次普查首先要做数据调查，之后再通过相应的算法模型，做评估和区划。”杨赛霓说。

据了解，普查涉及地震、海洋、气象、森林和草原火灾等六大类灾害致灾要素调查，房屋、交通设施等重要承灾体要素调查，历史灾害、综合减灾能力的调查，是一次真正意义上的自然灾害风险要素的“全集”调查。

“调查应用了很多行业部门的基础数据。”杨赛霓说，以水利部门为例，在全国有几十万个水文站，通过分析站点的历史监测数据，结合三区划分，再基于水力学模型，才可以进行洪水风险要素的计算模拟。

普查同时也是查缺补漏的过程。“去年，重庆发生多起森林火灾，社会影响比较大。上世纪90年代，大兴安岭也发生了严重的森林火灾，但之前，我国缺乏对森林可燃物的系统性调查。此次普查过程中，林业部门对可燃物进行了取样、实验、计算。综合考虑该地区可燃物类型和载量、气象条件、野外火源、地形地势，最后评估出该地区火灾危险性的高低。”杨赛霓解释。

在房屋建筑方面，通过此次普查，第一次建立了全国房屋建筑的海量单体数据库。“开展这项工作涉及的工作量巨大，像西藏、新疆、青海等地，可能要开几个小时的车程，才能调查到一个村民小组的房屋。”

在杨赛霓看来，自然灾害风险普查中，种类繁多的承灾体是与以往普查工作的最大差异。“举例来说，一场灾害可能影响人、经济、农作物、房屋、道路和公共设施，而以往的普查，如人口普查，对象是相对单一的。”

“此外，普查还要摸清地区的防灾救灾人员、物资、专用设施、机制、投入等信息。”她表示，这些信息对于评估一个地区的综合减灾能力十分重要。

“风险是评估出来的”

浩如烟海的数据并不等同于信息，只有经过处理，才能为人所用。

虽然此次名为“自然灾害综合风险普查”，但杨赛霓表示，更具体来说，调查的是“风险要素”。“因为从学术上讲，风险不是调查出来的，而是‘评估’出来的。”

何为评估？具体来说，是要搞清楚在各种风险因素的综合作用下，会产生什么样的结果，把自然致灾的危险性、承灾体的暴露性、人口的分布、脆弱性等结合起来进行分析。评估要用到模型和算法。单灾种行业部门会进行各自的风险评估，各有侧重。在行业评估的基础上，再做综合评估，即综合考虑一个区域受到多个灾种的影响。

普查成果最终以区划的方式呈现，包括对灾害风险地域格局的综合分析表达及对应的防灾减灾措施。目前，我国已基本形成国家级、省级评估与区划成果。

杨赛霓以福建举例，“这里是我国台风灾害的高危险区之一，除此之外，还有森林火灾、洪涝灾害、地质灾害等。省内又可以分为多个区域，每个区域的主导灾种都不一样，比如东部以洪涝、台风灾害为主，西部多山，可能以山洪、地质灾害为主。”

“有了区划，就可以有的放矢地制定相应的防灾减灾措施，做有利于地方经济发展的规划。比如，有些区域灾害风险较高，在建设重点设施的时候就尽量避开。”袁艺表示。

值得一提的是，此次普查涉及应急管理、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、气象、林草、生态环境、能源、统计等国家层面19个部门和单位，统筹协调工作显得尤为重要。

“普查的技术协调难度高、复杂度高。”杨赛霓说，“因为各个行业原有的工作思路、技术路径、评估方法不同，对于数据的统计标准、定义也不一样。普查过程中，我们需要梳理各行业的技术规范和数据标准，尽可能制定协调一致的技术框架，增强兼容性。”

数据互联互通，“预警更准确了”

如何更好地应用普查数据？福州给出了答案。

3月28日，在福建省福州市应急指挥调度的神经中枢——福州市应急指挥中心的大屏幕上，显示着自然灾害综合风险管理平台。该平台包括成果大屏展示系统、临灾风险预估系统和运维管理系统，汇集了应急、林业、海洋等多部门的普查成果。

福州市自然灾害综合风险管理平台。新京报记者 展圣洁 摄

福州市应急管理局党委委员、副局长任立明表示，以前大家“各自为战”，通过此次普查，真正实现了各个部门数据在一个平台上融合，加上科学评估计算模式，能在灾前准确预估未来12-24小时的灾害情况。

“以某学校为例，通过地图可以对其进行直观展示，点击可查看学校的具体信息，包括占地面积、教职工数、应急资源和能力等。”相关负责人表示。

针对暴雨灾害，该平台可以对区域内的雨量、承灾体等进行分析，为灾害的应急调度提供支撑。“有了数据支撑之后，应急部门的准备会更充分，例如，对于城区的易涝点，要提前配置人员；对于避灾点的开放，提前做好准备工作。”任立明说。

按照“边普查、边应用、边见效”的原则，2021年，福州市成功对第9号台风“卢碧”进行了模拟，有力减轻了灾害的影响。“模拟数据和最后受灾数据一致。相关部门提前预警，对易涝点做了监测，还对周围的一些学校、生产设施提前做了防护。”任立明说，以前只是单一风险的预警，部门数据互联互通之后，可以对综合风险进行评估，预警可以说是“更加准确”。

在福建晋江灵源山，长长的消防管道从山下延伸到森林内，这是应用普查成果建设的消防管道。

灵源救援队进行森林防灭火应急演练。受访者供图

该山体属于宗教文化区，且为居民健身地，极易引发森林火灾。“结合普查得到的历史灾害数据和人员聚集地，在墓地集中区域、登山步道两侧等，我们增设了3条消防水管。万一发生火情，可以实现‘打早打小’。”灵源街道办事处副主任张金龙说。

目前，该山共有5条森林防火管道，总长约8.53千米，建成消防栓97个，极大提升了“以水灭火”覆盖半径。“铺设管道之后，森林灭火的速度至少比原来快半个小时，大大提高了森林灭火效率。”

“真正用起来”是关键

江西瑞昌的梁公堤上，春风徐徐，路边有三三两两的堤坝巡查员走过。

这是长江河道堤防工程，位于长江入赣第一镇——码头镇。梁公堤建成以来先后五次发生溃决，1998年长江发生特大洪水时，这里出现多处险情。

2020年风险普查开展以来，相关部门对梁公堤自然灾害和抗灾能力进行了全方位检查，共摸清了30根堤坝穿江管道。

落日下的梁公堤。新京报记者 展圣洁 摄

梁公堤内一企业负责人表示，原来企业围墙外有一处穿江管道，很多人不清楚。“一到汛期，水位上涨，水就会沿着管道的地方进入厂区，造成内涝。”普查之后，相关部门摸清了穿江管道的出水点位，对管道做了及时处理。“这给我们企业吃了一颗定心丸，再也不用担心因内涝导致停工停产了。”

2021年，长江瑞昌段崩岸应急治理工程启动，就包括梁公堤段和下巢湖堤段，目的在于消除沿线防洪隐患。

“此前，下巢湖堤段的防洪标准不够，堤身比较薄弱。2020年7月13日，水位达到了23.59米，有的工厂和学校当时被淹没了。”瑞昌市长江堤防服务站站长陈卫兵说，“经过普查，我们对该堤坝重新进行了规划和设计，加高堤防、加宽堤身，防洪能力可以再提升一个等级。”

沿长江顺流而下，来到长江中第三大岛洲——九江市江新洲，这里四面环水，建于上世纪的江洲大堤坝顶低、多为沙质，每年汛期时易造成脱坡、渗水等险情，从而导致溃堤灾害发生。

“2016至2020年，我们有四年都在防大汛，战线长达34.56公里，加之圩内劳动力严重不足，洪灾已成为威胁江洲人民的第一大害。”江洲镇党委书记王新丰说。

普查过程中，柴桑区应急管理局、水利局等聘请有关专家，通过高密度电法测量和浅层地震测量对堤坝进行了全面体检。

“根据排查出的隐患，我们对江新洲大堤进行了除险加固，对新沟口、大套沟、向阳站等电排站进行了升级改造，泵站由原来9座升级改造成11座。单日降雨量在100毫米时，能够确保24小时全部将水排出。”王新丰说。

据了解，作为全国遭受自然灾害最为严重的省份之一，江西具有“灾种多、洪涝重、灾频高、灾损大”等特点，尤其是局部洪涝灾害每年都会发生，素有“五年一大灾、三年一中灾、年年都有灾”之说。

基于防汛经验和气象灾害综合风险普查成果，全省划分16个强降水洪涝灾害严重脆弱区、35个脆弱区、28个一般脆弱区、21个一般区，体现了致灾的风险性、地域的差异化，为精准研判、应对风险提供了重要依据。

不只是江西、福建，全国各地都在积极应用普查成果，提高地区防灾减灾能力。

北京市普查办副主任、市应急局监测减灾处处长徐懿介绍，北京市将普查成果有机纳入《北京市公共安全风险管理办法》，制定印发了《北京市城市安全风险评估三年工作方案（2022年-2024年）》。

针对中心城区街区内涝点风险高的问题，重庆正在推进易涝点水位监测与交通信号预警联动。“通过易涝点电子水位监测设备阈值设定，自动连接交通信号灯，实施交通管控。一旦因突发短时强降雨造成积水内涝，就能通过预警联动实现交通自动‘熔断’，为交巡警赶赴现场疏导交通争取时间，为排水人员开展疏通作业争取空间。”重庆市城市管理局副局长卢鹏飞表示，目前，中心城区已筛选36个易涝点位开展预警联动项目建设，将于今年汛前建成投用。

未来，如何才能真正把普查数据用好？在杨赛霓看来，首先要“真正用起来”。“这一点其实不用担心，因为我们的数据非常丰富，而且和实际工作结合很紧密。”

另外，还要让这些数据发挥出实效。“比如一旦发生灾害，运用这些数据来快速预估灾害可能影响的范围，快速调动应急队伍和物资，将人员转移到安全的地方。”杨赛霓说。

“我们也在呼吁，希望未来能以5年、10年为周期开展普查工作。同时，对全国普查中的一些重要数据进行定期更新。”袁艺说。

新京报记者 展圣洁

编辑 白爽 校对 刘军