两会三人谈丨金融领域机构改革“三管齐下”，将带来哪些变化？

今年全国两会期间，国务院机构改革方案备受关注，特别是金融监管领域的改革被认为“动作多”“力度大”，组建国家金融监督管理总局、中国人民银行迎来分支机构改革、证监会调整为国务院直属机构，可谓“三管齐下”。

3月8日，中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才，植信投资研究院院长、首席经济学家连平做客新京报《两会三人谈》栏目，围绕金融领域机构改革的热点话题进行解读。

专家表示，此次改革方案释放了金融监管体制进一步朝“集中、统一”方向推进的信号，更加有利于金融消费者、投资者的权益保护。但目前仍存在一些监管交叉问题，未来还需要进一步通过改革来理顺职责。

新京报记者邀请业内权威专家做客《两会三人谈》栏目，对金融监管领域机构改革热点话题进行解读。制图/张瑶

金融监管体制进一步向集中、统一方向推进

新京报：此次金融领域的机构改革方案释放了怎样的信号？

连平：我认为这是金融监管体制改革迈出的重要一步，释放了明确的信号，即国家金融监管体制进一步向集中、统一的方向推进。

首先是监管职责的集中。方案中将央行和证监会有关的监管职能，都纳入到国家金融监督管理总局来，同时对相关职能做了进一步厘清。事实上之前已经有过相关动作，比如银保监会的合并，跨出了金融监管体制集中的第一步。

针对金融监管，过去我也做过一些分析和调研，部分欧美国家实行多头金融监管体制，也有比较明确的双峰监管体制，比如我们两个邻国日本和韩国推行的就是这种体制。我认为这种设置有一定道理，在大资管时代，财富管理是跨行业的，银行、证券、保险、基金、信托等都需要监管，这些业务之间是相通的，服务的客户也基本同类。在这样的总体态势下，推出一个既能全面覆盖，又集中、统一的监管体制，是顺应了现在市场发展的需要。

党的二十大报告提出，深化金融体制改革，依法将各类金融活动全部纳入监管。组建金融监督管理总局，有利于实现金融监管全覆盖，进一步提升监管效率，从而更好地实现金融支持实体经济的需求和功能。

植信投资研究院院长、首席经济学家连平。受访者供图

徐洪才：我认为此次金融监管体制改革，是顺应国际形势，也是总结过去多年我国在金融监管方面的实践经验，优化监管流程和结构，实现对业务、行为和微观主体的穿透式监管，进而提高监管效率。现在金融机构业务多有交叉，日益复杂化，存在一个机构开展多种业务，或一项业务不同机构都可以开展的错综复杂的金融格局。在这种情况下，要聚焦主营业务，就需要把金融机构简单划分为证券类金融机构和非证券类金融机构。

此次改革，组建国家金融监管总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，包括金融科技等新兴业务也“一揽子”打包进来。如果金融监管总局把证券业务监管也囊括进来的话，基本上就形成了所谓的“双峰监管模式”，即一个大的央行和一个大的金融监管机构。但鉴于资本市场业务的复杂性，所以这次机构改革，还是将证券业务独立开来，这就类似于美国的监管模式。我认为中国作为一个大型经济体，将证券监管独立出来是必要的。同时，这也有助于强化商业银行与资本市场之间的风险隔离。

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才。受访者供图

重视消费者权益保护，有利于金融业发展壮大

新京报：组建国家金融监管总局，不再保留银保监会，将对资本市场带来哪些变化？

连平：组建国家金融监管总局后不再保留银保监会，是理所应当的。因为金融监管总局已经覆盖了除证券业之外的金融业监管，包括金融领域中最为重要的银行业和保险业。这样的监管格局更加集中、统一，能够避免过去多头监管出现的一些问题。所以改革的意图非常清晰，其目标就是要最终实现对除证券业之外的金融行业的监管全覆盖，同时监管职责也更加清晰，相互之间更加协调，监管的流程更为便捷。

新京报“知道视频”出品

新京报：将原来中国人民银行和证监会有关金融消费者保护职责、投资者保护职责都划入国家金融监督管理总局，对消费者和投资者会有怎样的影响？

连平：这样划归以后，我认为对消费者和投资者是有利的。近年来，关于金融消费者的权益保护，以及金融投资者的利益保护，始终是市场上比较关注的问题。过去，金融机构监管和消费者、投资者保护职能是分散的，银行监会对金融机构的金融产品、金融业务进行监管，但消费者保护和投资者保护不归其监管，往往协调起来比较困难，即使一些比较合理的诉求，也需要较长时间的等待。

现在把监管的职责和保护消费者、投资者利益的职责，都归并到金融监管总局进行集中统一管理，便于监管机构进一步厘清职责，发现问题能及时解决，有助于未来更好地保护消费者和投资者权益。

随着我国经济发展，人均GDP水平越来越高，会推动越来越多的家庭投资金融、理财产品。作为金融监管部门来说，满足国家在金融领域提出的许多战略性需求，使金融更好地支持实体经济，必须放在重要的位置；而对消费者和投资者利益的保护，也是金融监管部门最为重要的职责之一。同理，只有他们的利益得到有效保护，增强消费者和投资者的信心，才能使金融业得到发展、壮大，从而更好地支持实体经济发展。

徐洪才：现在消费者、投资者保护问题越来越受到重视。将原来分散在不同部门的职能归并在一起，我认为是合理的。但目前还存在一些问题，比如，银行间债券市场由中国人民银行监管，银行间债券市场和交易所债券市场监管没有统一，这里还涉及部门协调问题。另外，证券类金融机构发行的公募基金和理财产品，现在都归到金融监管总局管理；而涉及二级市场业务，比如卖股票的行为，又由证监会监管，这些问题也需要通过进一步改革来加以理顺。

我认为此次金融机构改革，不仅在监管领域更加重视保护消费者、投资者利益，同时对于国家金融安全也筑牢了“防火墙”，有助于更好地管控金融领域风险。明确了金融监管总局职责框架，厘清了与证券行业监管的职责边界，相比过去来说，更容易做到监管不留死角。

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连平：实际上，过去20年，某些领域出现的监管死角，通常都会演变成为某种风险，需要高度关注。因此，党的二十大报告提出金融监管全覆盖，和此次改革组建国家金融监督管理总局，将在很大程度上改善这种状况。

此次改革也有助于提升监管效率。但凡涉及部门协调，都容易出现扯皮。现在把监管和保护职责纳入到一个部门，有助于降低协调成本；通过改革，使更多监管要求在体制中得到很好的落实，也有助于提升相关职能部门的业务水平。

新京报：此次金融机构改革之后，如何对整个国家的金融安全最大限度发挥作用？

徐洪才：在金融风险防范和处理方面，改革之后确实比以前从体制安排上更加合理、科学。但其中有一点要引起重视，即地方金融创新，需要进一步压实地方政府责任。同时，地方原来已经存在的金融监管部门，必须在国家金融监管总局分支机构指导下开展工作，以保证金融监管的权威性。

这次金融监管体制进一步理顺后，将一些业务合并同类项，可以防止多头监管和资源浪费，也能防止出现监管套利或监管真空等。未来金融风险防控，要在风险暴露的萌芽阶段及时处置，做到早发现、早防控、早处理；对已经存在的风险，要多管齐下，不同部门协同作战，做到“精准拆弹”。

在这方面，过去已有很多探索，除了现有的中国人民银行总行和两个正部级金融监管部门，还有一些像金融稳定基金、专业的银行存款保险公司、股票证券市场平准基金等类似机构协同发力。同时，央行作为最后贷款人，在出现流动性危机、可能产生系统性影响时会及时出手。这种多层次金融风险防范和化解机制的建立，显然有利于促进国家金融稳定和金融安全。

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要理顺中央和地方的双层监管体制

新京报：此次改革也提到，要深化地方金融监管体制改革，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。对此两位专家怎么看？

徐洪才：过去中央和地方的双层监管模式，暴露出了一些问题。地方政府作为金融监管主体，有各自的职能机构，即金融工作局，以前叫金融办公室等。现在看来，这个帽子有些大，名不副实，其实很多正规金融业务并不由他们监管。

我们有垂直的金融监管机构，无论是之前的“一行三会”，还是后来的“一行两会”，都有地方分支机构，由中央机构垂直监管，体现了集中监管要求。但地方政府要发展经济，也有自身利益诉求，这中间就经常出现冲突，特别是一些非正规金融组织，如地方金融局、金融办搞的一些金融创新，成为容易出问题的领域。这些非正规金融组织概括为“7+4”类，“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司；“4”指的是地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构。

此次机构改革强调中央派出机构的权威性和主导地位，从业务监管要求来看，地方政府的金融监管部门要服从中央统一领导，遵守金融监管相关政策，但地方政府管辖范围之内的金融机构出现金融风险、金融危机，地方政府须承担相应责任。因此，地方政府相关金融监管业务还是允许存在的，但不能再挂金融局、金融办等牌子。我建议这种机构可以叫“金融业务协调办公室”，简称金协办，主要起到与中央派出机构的政策协调作用，做到守土有责，保持地方金融稳定。

连平：我认为这样的改革，明确了央地之间的职责分工，由中央金融管理部门地方派出机构来负责具体的政策制定、制度规范和流程监管，指导地方金融监管机构做具体的监管工作，这种分工合作比较清晰，能够厘清各自的职责，提高监管效能。

新京报记者 陈琳 姜慧梓 王方杰 周博华

编辑 刘梦婕 校对 赵琳