两会三人谈丨金融领域机构改革“三管齐下”,将带来哪些变化?

发布时间:2023-03-10 14:43:03 发布人:hao168

今年全国两会期间,国务院机构改革方案备受关注,特别是金融监管领域的改革被认为“动作多”“力度大”,组建国家金融监督管理总局、中国人民银行迎来分支机构改革、证监会调整为国务院直属机构,可谓“三管齐下”。

今年全国两会期间,国务院机构改革方案备受关注,特别是金融监管领域的改革被认为“动作多”“力度大”,组建国家金融监督管理总局、中国人民银行迎来分支机构改革、证监会调整为国务院直属机构,可谓“三管齐下”。

3月8日,中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才,植信投资研究院院长、首席经济学家连平做客新京报《两会三人谈》栏目,围绕金融领域机构改革的热点话题进行解读。

专家表示,此次改革方案释放了金融监管体制进一步朝“集中、统一”方向推进的信号,更加有利于金融消费者、投资者的权益保护。但目前仍存在一些监管交叉问题,未来还需要进一步通过改革来理顺职责。

新京报记者邀请业内权威专家做客《两会三人谈》栏目,对金融监管领域机构改革热点话题进行解读。制图/张瑶

金融监管体制进一步向集中、统一方向推进

新京报:此次金融领域的机构改革方案释放了怎样的信号?

连平:我认为这是金融监管体制改革迈出的重要一步,释放了明确的信号,即国家金融监管体制进一步向集中、统一的方向推进。

首先是监管职责的集中。方案中将央行和证监会有关的监管职能,都纳入到国家金融监督管理总局来,同时对相关职能做了进一步厘清。事实上之前已经有过相关动作,比如银保监会的合并,跨出了金融监管体制集中的第一步。

针对金融监管,过去我也做过一些分析和调研,部分欧美国家实行多头金融监管体制,也有比较明确的双峰监管体制,比如我们两个邻国日本和韩国推行的就是这种体制。我认为这种设置有一定道理,在大资管时代,财富管理是跨行业的,银行、证券、保险、基金、信托等都需要监管,这些业务之间是相通的,服务的客户也基本同类。在这样的总体态势下,推出一个既能全面覆盖,又集中、统一的监管体制,是顺应了现在市场发展的需要。

党的二十大报告提出,深化金融体制改革,依法将各类金融活动全部纳入监管。组建金融监督管理总局,有利于实现金融监管全覆盖,进一步提升监管效率,从而更好地实现金融支持实体经济的需求和功能。

植信投资研究院院长、首席经济学家连平。受访者供图

徐洪才:我认为此次金融监管体制改革,是顺应国际形势,也是总结过去多年我国在金融监管方面的实践经验,优化监管流程和结构,实现对业务、行为和微观主体的穿透式监管,进而提高监管效率。现在金融机构业务多有交叉,日益复杂化,存在一个机构开展多种业务,或一项业务不同机构都可以开展的错综复杂的金融格局。在这种情况下,要聚焦主营业务,就需要把金融机构简单划分为证券类金融机构和非证券类金融机构。

此次改革,组建国家金融监管总局,统一负责除证券业之外的金融业监管,包括金融科技等新兴业务也“一揽子”打包进来。如果金融监管总局把证券业务监管也囊括进来的话,基本上就形成了所谓的“双峰监管模式”,即一个大的央行和一个大的金融监管机构。但鉴于资本市场业务的复杂性,所以这次机构改革,还是将证券业务独立开来,这就类似于美国的监管模式。我认为中国作为一个大型经济体,将证券监管独立出来是必要的。同时,这也有助于强化商业银行与资本市场之间的风险隔离。

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才。受访者供图

重视消费者权益保护,有利于金融业发展壮大

新京报:组建国家金融监管总局,不再保留银保监会,将对资本市场带来哪些变化?

连平:组建国家金融监管总局后不再保留银保监会,是理所应当的。因为金融监管总局已经覆盖了除证券业之外的金融业监管,包括金融领域中最为重要的银行业和保险业。这样的监管格局更加集中、统一,能够避免过去多头监管出现的一些问题。所以改革的意图非常清晰,其目标就是要最终实现对除证券业之外的金融行业的监管全覆盖,同时监管职责也更加清晰,相互之间更加协调,监管的流程更为便捷。

新京报“知道视频”出品

新京报:将原来中国人民银行和证监会有关金融消费者保护职责、投资者保护职责都划入国家金融监督管理总局,对消费者和投资者会有怎样的影响?

连平:这样划归以后,我认为对消费者和投资者是有利的。近年来,关于金融消费者的权益保护,以及金融投资者的利益保护,始终是市场上比较关注的问题。过去,金融机构监管和消费者、投资者保护职能是分散的,银行监会对金融机构的金融产品、金融业务进行监管,但消费者保护和投资者保护不归其监管,往往协调起来比较困难,即使一些比较合理的诉求,也需要较长时间的等待。

现在把监管的职责和保护消费者、投资者利益的职责,都归并到金融监管总局进行集中统一管理,便于监管机构进一步厘清职责,发现问题能及时解决,有助于未来更好地保护消费者和投资者权益。

随着我国经济发展,人均GDP水平越来越高,会推动越来越多的家庭投资金融、理财产品。作为金融监管部门来说,满足国家在金融领域提出的许多战略性需求,使金融更好地支持实体经济,必须放在重要的位置;而对消费者和投资者利益的保护,也是金融监管部门最为重要的职责之一。同理,只有他们的利益得到有效保护,增强消费者和投资者的信心,才能使金融业得到发展、壮大,从而更好地支持实体经济发展。

徐洪才:现在消费者、投资者保护问题越来越受到重视。将原来分散在不同部门的职能归并在一起,我认为是合理的。但目前还存在一些问题,比如,银行间债券市场由中国人民银行监管,银行间债券市场和交易所债券市场监管没有统一,这里还涉及部门协调问题。另外,证券类金融机构发行的公募基金和理财产品,现在都归到金融监管总局管理;而涉及二级市场业务,比如卖股票的行为,又由证监会监管,这些问题也需要通过进一步改革来加以理顺。

我认为此次金融机构改革,不仅在监管领域更加重视保护消费者、投资者利益,同时对于国家金融安全也筑牢了“防火墙”,有助于更好地管控金融领域风险。明确了金融监管总局职责框架,厘清了与证券行业监管的职责边界,相比过去来说,更容易做到监管不留死角。

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连平:实际上,过去20年,某些领域出现的监管死角,通常都会演变成为某种风险,需要高度关注。因此,党的二十大报告提出金融监管全覆盖,和此次改革组建国家金融监督管理总局,将在很大程度上改善这种状况。

此次改革也有助于提升监管效率。但凡涉及部门协调,都容易出现扯皮。现在把监管和保护职责纳入到一个部门,有助于降低协调成本;通过改革,使更多监管要求在体制中得到很好的落实,也有助于提升相关职能部门的业务水平。

新京报:此次金融机构改革之后,如何对整个国家的金融安全最大限度发挥作用?

徐洪才:在金融风险防范和处理方面,改革之后确实比以前从体制安排上更加合理、科学。但其中有一点要引起重视,即地方金融创新,需要进一步压实地方政府责任。同时,地方原来已经存在的金融监管部门,必须在国家金融监管总局分支机构指导下开展工作,以保证金融监管的权威性。

这次金融监管体制进一步理顺后,将一些业务合并同类项,可以防止多头监管和资源浪费,也能防止出现监管套利或监管真空等。未来金融风险防控,要在风险暴露的萌芽阶段及时处置,做到早发现、早防控、早处理;对已经存在的风险,要多管齐下,不同部门协同作战,做到“精准拆弹”。

在这方面,过去已有很多探索,除了现有的中国人民银行总行和两个正部级金融监管部门,还有一些像金融稳定基金、专业的银行存款保险公司、股票证券市场平准基金等类似机构协同发力。同时,央行作为最后贷款人,在出现流动性危机、可能产生系统性影响时会及时出手。这种多层次金融风险防范和化解机制的建立,显然有利于促进国家金融稳定和金融安全。

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要理顺中央和地方的双层监管体制

新京报:此次改革也提到,要深化地方金融监管体制改革,地方政府设立的金融监管机构专司监管职责,不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。对此两位专家怎么看?

徐洪才:过去中央和地方的双层监管模式,暴露出了一些问题。地方政府作为金融监管主体,有各自的职能机构,即金融工作局,以前叫金融办公室等。现在看来,这个帽子有些大,名不副实,其实很多正规金融业务并不由他们监管。

我们有垂直的金融监管机构,无论是之前的“一行三会”,还是后来的“一行两会”,都有地方分支机构,由中央机构垂直监管,体现了集中监管要求。但地方政府要发展经济,也有自身利益诉求,这中间就经常出现冲突,特别是一些非正规金融组织,如地方金融局、金融办搞的一些金融创新,成为容易出问题的领域。这些非正规金融组织概括为“7+4”类,“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司;“4”指的是地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构。

此次机构改革强调中央派出机构的权威性和主导地位,从业务监管要求来看,地方政府的金融监管部门要服从中央统一领导,遵守金融监管相关政策,但地方政府管辖范围之内的金融机构出现金融风险、金融危机,地方政府须承担相应责任。因此,地方政府相关金融监管业务还是允许存在的,但不能再挂金融局、金融办等牌子。我建议这种机构可以叫“金融业务协调办公室”,简称金协办,主要起到与中央派出机构的政策协调作用,做到守土有责,保持地方金融稳定。

连平:我认为这样的改革,明确了央地之间的职责分工,由中央金融管理部门地方派出机构来负责具体的政策制定、制度规范和流程监管,指导地方金融监管机构做具体的监管工作,这种分工合作比较清晰,能够厘清各自的职责,提高监管效能。

新京报记者 陈琳 姜慧梓 王方杰 周博华

编辑 刘梦婕 校对 赵琳

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