建设全国统一大市场背景下，多地住建局被立案调查

近日，浙江省市场监管局官网发布“纠正宁波市象山县住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争行为”的公告。象山县住建局因限制该县房屋安全鉴定服务市场公平竞争，被立案调查。

浙江省市场监管局依法查处象山县住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为。浙江省市场监管局官网截图

去年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动形成高效规范、公平竞争的全国统一大市场，国家市场监管总局部署在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动。各地市场监管部门依法调查处理了一批行政机关违反《中华人民共和国反垄断法》有关规定的行为。

记者查询发现，多地住建局被立案调查，均涉及滥用行政权力排除、限制竞争。

至少7地住建部门因排除、限制竞争被立案调查

据浙江省市场监管局官网公告，2022年10月10日，浙江省市场监管局依法对象山县住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。

经查，2022年3月29日，当事人印发《象山县房屋安全鉴定市场管理细则》，规定“鉴定机构在本县行政区域范围内开展房屋安全鉴定业务的，在取得市住建局备案证明后应向县住建局进行登记”“县住建局每年对登记满一年的鉴定机构进行考核。登记考核合格的鉴定机构录入对社会公布的象山县鉴定机构推荐名录。有关单位和个人可从推荐名录中自主择优选定鉴定机构”“鉴定机构未经登记不得擅自开展鉴定服务”。

浙江省市场监管局认为，当事人的行为排除、限制了该县房屋安全鉴定服务市场公平竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》。反垄断法第四十五条明确，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

2022年11月，河南省市场监管局发布公告，纠正鹤壁市住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争行为。

公告显示，2021年1月26日，河南省市场监管局依法对鹤壁市住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。

经查，2020年8月25日，当事人在其官网发布《鹤壁市住房和城乡建设局关于印发鹤壁市建筑和市政基础设施工程监理管理规定的通知》，规定“本地监理企业可以承接比自身资质高一级别的建设监理项目或全过程咨询、项目管理。鼓励外地监理企业在我市办理分公司。凡办理分公司的，分公司可享受本地企业优惠政策”“进行邀请招标的工程项目，建设单位应优先邀请本地的监理企业且不得少于3家”。

河南省市场监管局认为，当事人作为行政机关，印发文件要求优先委托本地监理企业，影响了当地建设单位选择监理企业的自主选择，排除、限制了其他具有合格资质和服务能力的外地监理企业在该市建设工程监理市场进行公平竞争的机会。

2022年7月，福建省市场监管局发布公告，依法调查处理福州市晋安区城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争行为。

2022年5月20日，福建省市场监管局依法对福州市晋安区城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。

经查，当事人于2020年6月16日对外发布《关于征集第三批晋安区小规模工程承发包企业候选名册名单的公告》，把征集晋安区小规模工程承发包候选企业报名资格设定为“注册地在晋安区行政辖区的企业”。按照该公告设定的条件与入选程序要求，当事人于2020年7月建立了小规模工程承发包企业候选名库，入库企业全部为注册地在晋安区行政辖区内的企业。

福建省市场监管局认为，当事人在履行综合管理全区建设行政管理职权时，没有依法平等对待不同区域的相关市场主体，限制了同等条件下区外市场主体进入晋安区小规模工程承发包领域的投标、建设经营，排除、限制了小规模工程承发包领域市场竞争。

2022年6月，国家市场监管总局公布2022年第一批制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件。“宁夏回族自治区市场监管厅纠正贺兰县住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争行为”一案入选。

2021年12月30日，宁夏回族自治区市场监管厅对银川市贺兰县住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行立案调查。

经查，2017年5月9日，当事人下发《关于明确贺兰县有线电视工程建设和验收主体的通知》，明确规定“凡贺兰县境内的有线电视工程，均由某公司建设”。

宁夏回族自治区市场监管厅认为，当事人指定某公司作为贺兰县辖区内有线电视工程建设和验收单位，剥夺了房地产开发企业自主选择建设单位的权利，排除、限制了其他同行业经营者参与当地相关市场竞争，妨碍了市场公平竞争。

2022年11月，国家市场监管总局公布2022年第四批制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动案件。“湖南省市场监管局纠正湖南省住房和城乡建设厅滥用行政权力排除、限制竞争行为”一案入选。

2022年3月30日，湖南省市场监管局依法对湖南省住房和城乡建设厅涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。

经查，2019年2月19日，当事人印发《关于切实做好新时期我省建筑施工行业安全生产责任保险工作的通知》，规定“省住房和城乡建设厅依法通过公开招投标确定共保体统一承保我省住建安责险项目”“在工程项目开工前安全生产条件审查等环节把是否按规定参保住建安责险作为一项重点的检查内容”。经过公开招投标，当事人指导中标12家保险公司签订了有效期为3年的《共保协议》。

湖南省市场监管局认为，当事人作为行政机关，印发文件要求确定共保体，统一承保该省住建安责险项目，剥夺了建筑施工企业自主选择建筑施工安责险保险公司的权利，排除、限制了住建安责险共保体之外其他具有合格专业资质和服务能力的保险机构在该省安责险市场进行公平竞争的机会。

记者梳理发现，近期，浙江海宁市住建局、江苏常州市住建局都因设置共保体，限制、剥夺企业自主选择安责险保险公司的权利，被市场监管部门立案调查。

公告和案例显示，被立案调查的当事人均构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。调查期间，当事人主动采取措施进行整改，消除不良影响，同时修改、废除相关文件，完善公平竞争审查机制。

建设全国统一大市场重要性日益凸显

早在1993年11月召开的十四届三中全会上，中央便提出建立统一、开放、竞争、有序的市场。此后，中共中央、国务院多次提出要求、出台政策，推动统一市场的形成和完善。

2015年，住建部印发《关于推动建筑市场统一开放的若干规定》，要求各级住房城乡建设主管部门简化前置管理，强化事中事后监管，给予外地建筑企业与本地建筑企业同等待遇，实行统一的市场监管，推动建筑市场统一开放。

此后各地住建主管部门依据上述规定，出台本地实施细则，提出在本地建立统一的建筑市场。通过多地相继发生的垄断行为可见，统一建筑市场的建设效果并不理想。

面对新的国内外形势，2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）。2022年4月，《意见》正式对外发布。

《意见》明确，实行统一的市场准入制度。严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。

《意见》专门提出，破除地方保护和区域壁垒。及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。

具体而言，除法律法规明确规定外，不得要求企业必须在某地登记注册，不得为企业跨区域经营或迁移设置障碍。不得设置不合理和歧视性的准入、退出条件以限制商品服务、要素资源自由流动。不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或者变相设定准入障碍。

上述地方住建部门的行为在《意见》中均被明确禁止。记者注意到，《意见》发布后，安徽、浙江、上海等地相继发布文件，要求进一步破除建筑市场区域壁垒、优化建筑市场营商环境。

今年3月，新修订的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》对外发布。国家市场监管总局表示，党的二十大对破除地方保护和行政性垄断作出重要部署。加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，重点任务之一是进一步规范不当干预市场竞争的行为。原有规定面临执法刚性较弱、执法权威不足等问题，通过修订，进一步优化顶层设计，为进一步提升执法水平、增进执法效能奠定坚实制度基础。

相关法律法规已经愈发完善。那么，地方政府职能部门在执行层面如何做到不走样、不变形呢？东南大学法学院副教授顾大松在接受媒体采访时表示，行政机关理当依法行政，特别是作出的决定影响行政相对人权利与义务时，要遵守“法无授权不可为”的准则。他建议，要切实用好政府法律顾问制度，在政策出台前严格做好合法性审查。

新京报记者 行海洋

编辑 刘茜贤 校对 李立军