清朝史话：为了改善灾后的生产条件，清朝政府会兴建哪些工程？

清朝时期，在每次的灾害之后，清朝朝廷首要的救济措施都是一些救急性的权宜之计，其目的是帮助受灾人口在不过度降低生产潜力的情况下度过危机。或者更明白地说，是要保证灾区的经济状况尽可能接近灾前的基础。还可以用当时的话来说，即尽量缩短由自然灾害所带来的经济危机的持续时间。那么，为了改善灾后的生产条件，清朝政府会兴建哪些工程？

官方采取"教授"式的和强有力的干预措施的最必要的、很可能要经过长期过程才能见效的领域是水的治理。许多作者都认为，"兴水利"比政府仓储更加重要。例如李光地（1642年—1718年），他要求直隶地方官对当地山川河流地形进行全面勘查，了解哪些地方可以因地制宜修筑河渠、堤坝、凿井，等等，即那些能够真正提高生产力的基础设施。

不久之后的1726—1730年间，在雍正皇帝的兄弟胤祥亲王的监督下，在直隶实施了一项系统的治水和灌溉工程建设规划。据称这一项目的结果是将57.5万亩原来的旱田改造为水田。但是，这一工程遇到了许多困难，而随着胤祥和雍正皇帝先后去世（分别于1730年和1735年），这一工程看来也寿终正寝了。

另一位主张水利工程建设是优于粮食储备的一项长期性政策的官员是晏斯盛。1739年，他提出一个详细计划，要求全面检修安徽北部地区的水利系统，该地区经常同时受到淮河和长江洪水泛滥的影响，黄河水患也间接地影响到这里。这项计划要求由政府发银兴工，开筑陂塘坝堰，并修治那些久经湮废的水利设施。

江苏北部地区（淮安、扬州等府）是另一个经常遭受淮河、运河、长江洪水泛滥威胁的地区，这一地区显然在几年之前已经由政府组织兴修了许多水利工程，因为政府曾发放大量库银，并派出了许多有经验的官员来督理这些工程的修建。

与之相关的另一更为经常谈到的思想是，公共工程可以为那些没有固定职业的人口提供一个谋生机会，这些人包括常年靠农业"佣工度日"的人，也包括那些从事非农职业的人口。我们知道，这些人口不包括在法定的赈济范围内，他们只能在扩大的附加人口内领取赈济，或者是通过民间"粥厂"赈济。

这种补充手段并不排除利用公共工程帮助真正的灾民。这类工程主要是在春季缺粮的时候举行，即赈济结束和夏粮收获之间的几个月；但官府允许灾民在赈济结束前，既领取赈粮，又可赴工谋食。

按照18世纪的规定，每个省都应勘查并制定出应兴工程的规划，区分缓急次序，报请审批，以便在发生灾荒时，可以迅速开工，不至于拖延。据《荒政琐言》记载，预算银在1000两以上的工程应留待水旱灾害之年兴办。在各类工程中，又以水利工程为优先，因为它们在抵御自然灾害中具有关键作用，这些工程包括修筑堤坝、疏浚河道沟渠和修筑灌溉工程。

这类工程还有一个好处，即工多料少，既可利用大量无特殊技能的劳动力，又节省经费开支。政府有时也会兴办一些与农业基础设施无关的"专项"工程，如城墙、官署，等等。例如，在直隶，1744年春的"以工代赈"是修筑景州、沧州的两段坍塌城墙，其中景州工程需银3.4万两，动用的是该省库银。

改善交通状况是与"人民福利"更直接有关的又一类工程，也同样受到了高度重视。

赵士麟（1686年—1687年任江苏巡抚）在给他的后任的一封书信中叙述了（镇江）京口丹阳一带河道淤塞的情况：由于长期不加疏浚，闸坝久废，稍缺雨水，河道就会干涸，难通米船。兴工开浚这段河路，不仅可以救助饥民，而且也可以恢复商路，便利漕粮运输。

谈到北方的交通工程，我们可以举两个"以工代赈"的例子。一个是1761年修治京城近郊的石道，另一个是1809年直隶疏浚河道和"挑挖大路两旁沟渠"。只要看看那些关于京城米价的谈论，就可以了解这种活动与生存问题之间的直接关系：一些文章把京城粮价上涨归因于雨水导致的道路泥泞，这不仅阻塞了粮食运输，甚至像通州到京城这样的短途运输也受到影响。

让我们还是回到水利工程方面，"工赈"制度总是优先考虑这些工程。"工赈"的内容常常也包括那些平常是由私人来完成的工作。这些活动常常是综合性的，各种各样的。

在详细叙述这些活动之前，首先要分清两类工程设施，一类是由直接受益者（即接近堤坝或通过沟渠灌溉的土地的所有者）维护的设施，另一类是由官府出资并经管的工程。后者常常是一些大型项目，受益面跨数县数省，需要大规模投资和组织力量。不过，多数工程看来是联合进行的，称为"官督民修"，在这种方式下，经费仍由土地使用者负担。

在饥荒年月，国家在这方面的干预包括了从简单的鼓励到完全接手经办，具体如何实施要取决于许多因素，不仅是灾荒的严重程度，待进行工程的规模，当地百姓和官府的筹资能力，而且要看占统治地位的社会结构。以16世纪以来的长江三角洲地区为例。这是一个土地所有权高度集中的地区，已经形成了一个拥有大量财富的、在社会上有支配力的富裕阶层，并形成了一种以小型水利设施为基础的农业。

在这里，只要水利设施没有完全被洪水冲塌，官府就会立即号召富户，即大地主，修治水利设施，组织并资助"以工代赈"。这是一种单纯由民间私人救济灾民的形式。相反，在必要时，国家也会采取特别措施，提供一项工程的全部经费，包括务工者和灾民的工资。当水灾后果非常严重，而土地所有者又无力立即进行修治时，就常常会采取这种解决方法。在18世纪的湖北省，我发现了许多这样的事例。

也就是说，在一些地方，规则变为了一种中间状态，在饥荒年月，国家通过提供公共工程的部分经费（多数是用于工人工资），而介入了平常由民间私人自己负责的工作。国家支付的部分，1740年以前为十分之三，此后为十分之五。

《荒政琐言》中提供了直隶的工人工资量（这是由国家的那部分十分之三经费支付的），其中：修筑堤防，每工每搬运或填挖一土方得米三升九合；疏浚河渠，每土方三升，每泥方四升五合。这些是按照每石米价银一两计发的。在浙江，每搬运一土方发银三分八厘，每填挖一土方加银一分。

1744年夏季，当27个受灾州县快要摆脱危机的时候，在直隶东南边角的灾区，还有一些地方应该继续得到关照，特别是盐山县和庆云县，以及东光、吴桥两县。这里是贫困地区，水田较少，而人口较多，在干旱期间受灾严重。

庆云县的问题最为紧迫，因为那里不通舟楫，"商贩罕至"，而东光、吴桥则濒临运河。与其他州县不同，这一年秋天，庆云及盐山部分地区仍然颗粒无收，五六月时只下了很少的雨，而当七月下雨之后，为时已晚，干旱和虫害造成的损失已无可挽回。贫民开始再次外出，人们担心重新出现1743年初夏的情形。

因此，从1744年秋到1745年春，又开始了新一轮救济程序——查赈、普赈、加赈、无息借贷籽种（粮食主要来自大名府）。这以后这些活动很可能仍在继续，因为1746年庆云县仍报告歉收。此外，据方观承在《赈纪》中的按语，在1743年—1745年间，庆云、盐山两县还得到了约30万石的赈粮，这差不多是1743—1744年间赈济量的两倍。

实际上，直到1746年，政府才决定从根本上解决这两个县的问题。经乾隆皇帝批准，该省动用大量库银，由官府监督，大兴水利。这些工程已众所周知，方观承在上述按语和他在庆云县树立的石碑上都提到了这些工程，这个石碑是他任直隶总督（1749年—1768年）时为纪念1743年—1746年间官府的治理活动而树立的。

在方观承的密切关注和劝说下——1743—1744年间，他曾巡历这一地区，对这一地区相当了解——由地方官具体组织，进行了疏浚河道、掘井、植树等活动。据庆云县的碑记记载，共疏通了2条流经该县的河流，由藩库出资开凿了1250眼井，植树3万株。

此外，因连年歉收而贫困的家庭给发牛力（烙以"官牛"记号），这些牛不准盗卖，据记共发放了546头耕牛。皇帝还恩准，永久减免庆云县十分之三的赋额。据说，在这次行动中，国家支出的经费，庆云县为1.39万两，庆云、盐山二县共2.19万两。正如《赈纪》中说的，这些经费比以往赈恤所花费的费用还是要节省得多。

当然，很难评估这些投资的最终回报情况。我所引用的两篇文章都声言，在这个事例中，这些投资工程标志着两个县的转折点。方观承在《赈纪》按语中告诉我们，政府的慷慨资助对百姓具有强大的感召力和激励作用，自力凿井、植树、蓄畜的日益增加，当他写这些话的时候（1752年），形势依然令人乐观。

在碑记中，他同样谈到，当他巡视水利工程到达该地区时，所看到的情况与从前已大不相同：

"见夫邱墟焑树蔚然成荫，辘轳相闻，蹄趾交错，抱甕扶犁者，行歌陇畔，不复知有昔年戾荒寒之象。"这个石碑是应当地耆老的要求竖立的，他们担心后人会忘记这一新气象是怎么来的。

他的对照性评价可能有点夸张了。但至少客观地说，用那么节省的投资会产生如此积极的结果，也不一定全都是不可能的。不管怎样，我们不应该低估了方观承所声称的，政府在指导和传播方面所起到的作用：向百姓讲解怎样解决凿井中的问题，怎样最有效地利用耕畜，怎样植树。新技术会以较低的追加成本生产出更多产品，低估了官僚以及一些专家在各个时期推动新技术方面的作用肯定是错误的。

但是，要想估测它在促进中国传统经济总体发展的各种因素中的可能的、或实际的地位，却是一件相当困难的事，而即使在今天，这也是具有一定理论意义的。在这里，我只是简单地陈述了问题，即：由国家上层推动的积极精神、教授和激励措施，是否、或在什么程度上，能够克服由于人口增长和技术停滞所造成的发展局限，每当遭遇饥荒，这些局限就会一再显露出来。