清朝是小政府治国？县衙内在编不足30，不在编者何止百倍

关于清朝地方政府有不少不正确的认识，例如有人说清朝用一个小政府管理了一个大国，并举例说知县县衙只有知县、县丞、主簿、典史等几个人就把一个县管理了。

其实，说这话的人显然不懂这个问题。还有人说清朝县衙其实人很多，例如巴县知县刘衡说他在任时县衙的衙役达七千人。

简单地说，整个清代的衙役，每个县的县衙的平均衙役至多20人（根据光绪朝统计预估），整个县衙在编人员25人以上。平均每个县的县衙入流与不入流官员最少（请注意最少二字）10人。

在编分两等，其一是国家级在编，也就是是进入吏部、户部名册的在编人员，他们的工资和奖金（养廉银）由国家财政下拨。

其二是省级在编人员，总督、巡抚、布政使同意的在编人员，他们的工资由省级政府筹措供给。

其三是进入县级人员编制的人，这些人大部分没有工资或工资很少，基本靠自己的工作创收来保证生存，那么为何还要去当差呢？原因就是可以免除徭役。

清代县衙的组织人员，一般包括：正印官（知县，六品到七品）、佐贰官（县丞，七品到八品）、主簿（九品）、吏员系统（八品到未入流）的文官体系。武官主要是汛官（可不是防汛的官，是地方绿营兵的官职）、巡检等。

在一个县衙能被称为“父母官”的人其实有三个人，如知县、县丞、典史。在地方的地位比较高，年俸31两多（每月二三两），养廉银80两（每月六七两）。

知县中除了北京大兴和宛平两个知县是六品官外，其余都是正七品，因此，除了这两个县和江南、西部地区的一些比较大的和经济比较发达、事情比较多的县之外，全国大部分地区的县的不是满编制的。

因为，满编制的情况下其实比较庞大的。编制内的职位名称，在清朝中后期包括：知县、教谕和训导、典史、训科、训术、僧会、道会、汛官。这些职位基本上是必有的，再少就难以开展工作了。如果再多，还有如县丞、主簿等，足有二三十个职位。每个职位可能是多人，比如书吏一职最多可以有24个人。

根据光绪朝《大清会典》的记载，当时全国共有1448个县、州、厅（同一行政单位），进入编制的胥吏有15809人，平均不到11人。关于县的设置，乾隆朝时全国一共1282个，也就是说在一百多年的时间里，全国增加了166个县。当然，《清史稿》说有1358个县。

数字差不多吧，我们说的事儿只要明确即可。至于具体数字县级政权因为时间的问题，数量有所不同也很正常。

由以上两点预估，当时吃国家编制的县级地方政府工作人员在3万以上人。

但问题是，如果国家或上级制定的法律和规章制度，只要制定了就会得到完全地执行，那么，世间可美好喽。然而，法律和规章制度经常不被封建社会的官员所遵守。

以典史这个职位为例。典史其实就是书吏。我们都知道“三班六房”是县级政府的机构，“六房”就是对应的六部机构，每个房都有一名经书（书吏），其间，六房的书吏的头儿就被称作典史。

典史在乃是“书吏之首”“吏役之首”“吏书”，典史其实就是书吏，他是被称为“三班六房”中的“房”的经书之一，“六房”的经书之首就是典史。

只不过，按照规定书吏是京官和外地督抚布政使学政等地方某一顶级部门的称谓。但现实可不管这些，一般也都称作书吏，正规场合还称作经书。

按照规定：书吏分为定额书吏（经制书吏）和非定额书吏（非经制书吏）。非经制书吏的地方官员只能进入省级地方政府编制内，不归国家官吏编制。

在地方上，人们称典史为“四老爷”（即县衙四把手）“少尹”“少府”等。在实际工作中，典史、经书因为懒政或工作量太多无法做完便招收一些学徒，这叫清书、小书、散书。

再到后来，为了逃避徭役、隐匿财产，花钱可以买“书吏”一职，这些人的名字甚至可以被放入县级地方政府官员名册，这样，国家和地方上的徭役就跟他们没关系了。这被称为挂名书吏。挂名书吏是县级以上部门反对的，国法也不允许。但挂名书吏就从来没灭绝过。

那么，挂名书吏有多少呢？从同治之后这种问题已经严重到令人担忧的地步。同治时期的游百川的《经世文续编》中据说“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”。

衙役就是我们通常说的“三班六房”的“六房”其实有两种含义：一种基础意思，跟六部对接的六个部门即工礼吏刑兵户六房。二种意思是，凡是中央级的部门在地方上的派驻部门，县衙就要设定机构与之对接。例如盐政、河政、粮食仓储等。

清朝的地方政府特别是县级政权，基本是小政府加大量临时工，请注意看仅书吏一个职位规定是24人，每房2人，共计12人。一般工作分为两班，这样就是24人。

实际上，在县级地方政府，能进入县级编制的人太多了，最多的县竟占管理人口的1.5%。虽然，这些人中的大部分人没有工资，但他们的好处是不用缴税、不用服徭役。因此，县级政权下躲避徭役的人少则上百多则三千人。

也就是说同光时期，一个县令治下20多万人，仅书吏一个职位就有3000人在编。这个比重够大了。我们的计算很潦草，能明确这个问题有多严重就可以了。同光年间，中国的县级地方政权为1400个到1500个，乾隆时期为1200个到1300个。中国的人口为2亿到4亿，平均下来每个县长大多管理15万到25万人。

请注意这也是书吏一个职位，那么，县衙内的职位有好几十种，这好几十种又有多少人呢？恐怕没人说得清楚。

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可以很负责任地说，挂名吏役和不在编吏役占县级政权十分之一人口比重的猜测并非不靠谱。因为，书吏这一职位够黑了吧，衙役比书吏更黑。

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