打通“数据经脉”，数字治理成果开始显现新京智库

▲启东市市域社会治理现代化指挥中心大屏。

近年来，随着我国大力推进5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术新的应用，数字治理问题越来越受关注。

而数字治理的前提是数据的获得和高效使用。然后，数据虽然已经被认定为五大生产要素之一，但数据共享与安全的边界和矛盾却也是让数据的获取变得异常难，或者共享数据的意愿和动力不足。

数据共享与安全问题该如何平衡好？数字治理有哪些好的经验，又存在哪些亟须补齐的短板？就这些问题，新京报新京智库组织数字政府建设恳谈会，来自十多个城市的代表跟专家学者就数字政府建设过程中的成功经验和难点、痛点进行深入交流和探讨。而围绕数据共享，打破数据壁垒，新京报新京智库又组织多家单位深入基层一线，到江苏南通等地进行调研交流。

体制厘清迎来发展契机

今年3月7日，是一个让从事数字政府建设工作的基层人员兴奋的日子。

这一天召开的十四届全国人大一次会议举行第二次全体会议上宣布，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，将组建国家数据局。

近年来，数字治理问题越来越受关注。一个突出体现是，地方政府成立的大数据管理相关机构越来越多，从最初只有贵州、浙江和广东，到现在至少已有十几个省市成立了省级层面的数据管理机构。

公开数据显示，2018年第八次机构改革前，省级地方政府设立大数据管理机构的有10家，改革后至少有20家。地市级机构数量则由84家增加至逾200家。

改革迫在眉睫。2022年6月，国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称“意见”）一文明确指出，我国数字政府建设仍存在一些突出问题。如，顶层设计不足，体制机制不够健全等。

2022年9月，国务院办公厅下发《关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》（下称“指南”）亦指出，国家层面已明确建立政务数据共享协调机制，但部分政务部门未明确政务数据统筹管理机构，未建立有效的运行管理机制。各级政务部门既受上级主管部门业务指导，又归属于本地政府管理，政务数据管理权责需进一步厘清，协调机制需进一步理顺。

某省一位政协委员对新京智库表示，他们去年耗时四个月对省直单位和下辖州市数字政府建设的现状进行调研后发现，省直部门“不愿、不能、不敢”共享的情况仍不同程度存在，集中表现为“弱、散、慢”。

即工作力量弱，基本上是省政务局和省大数据中心在“单打独斗”；部门合力散，省级层面统筹不够，省数字政府建设领导小组各成员单位之间、各单位内部没有形成合力；数据共享整体进展慢，对推进不力的部门没有形成强有力的制约机制。

“少数部门缺乏大局意识，认为数据来源于本部门工作积累，隐含着部门权力，就应属于‘部门私有’。”这位政协委员说。因此，省直部门不愿主动提供数据；还有的认为数据共享“没有法律的强制约束”，担心共享后会带来不利后果。

这种现象即便在经济较为发达的东部沿海省份也依然存在。

以江苏省为例。2019年11月，江苏省机构编制委员会下发的《关于印发<关于江苏省大数据管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》明确，“省大数据管理中心是江苏省政务服务管理办公室的事业单位，公益一类，为副厅级”。但不同地市大数据管理局（中心）的挂靠单位还存在不一样的现象。

新京智库梳理发现，江苏多数地市组建了大数据管理局，并作为当地市政府的工作部门。比如南京、无锡、常州和连云港等。

但仍有挂靠在相关部门的。比如扬州市，《新华日报》2022年12月28日的报道称，新组建的扬州大数据管理中心近日由该市工信局转隶到市政府办公室（大数据管理局）归口管理。苏州市大数据管理局也是苏州市人民政府办公室挂牌机构。

不同省份之间的差距更大，不仅名称五花八门，归口管理部门也不一样。

比如河北省大数据中心，为河北省委网信办所属的公益一类事业单位。天津市大数据管理中心虽然是正厅级事业单位，但也挂靠在天津市委网信办。成立于2022年6月，同样是公益一类事业单位却是副厅级的湖南省政务服务和大数据中心则是归湖南省人民政府办公厅管理。副厅级的河南省行政审批和政务信息管理局也是由河南省人民政府办公厅负责管理。

数据来源越来越多

数据是实现数字治理的基础和关键，要建设一个好的数字政府没有数据，“一切都是空谈”，南通市委副秘书长、市域社会治理现代化指挥中心党委书记李学义说。

2020年6月，南通市域指挥中心正式成立。李学义介绍，市域指挥中心与三年前成立的南通市大数据管理局实现一体化运营，党委统一领导。目前在南通市域范围之内，他们实现了政务数据、受理数据、前端感知数据、互联网数据等数据全部汇聚。

对于获取新的数据，南通市也采取了一些新举措。

南通市如东县委政法委书记、政府办副主任、县域指挥中心党组书记、主任孙建全对新京智库介绍，他们倡导无感采集，即他们提供通用平台，让相关部门的工作人员在工作过程中留痕，通过智能化手段来解决数据落地问题。比如一些互联网平台，外加通讯工具，就像App小程序。因为他们要采集的数据无非是文字、地理信息、位置信息，以及通行方式等。

除此以外，随着一些道路、河道监控和无人机等监测设备的投入，实时采集到的数据也越来越多。

南京日报报道，自2021年3月以来，南京市的数据共享机制逐步深化，截至今年5月，已将市本级2936个政务数据目录同步至省共享交换平台，挂接数据资源868个。此外，省级大数据中心也在逐步建立省市两级数据目录回流共享机制，现省级部门和省内各地市已有近2万条数据目录同步至南京共享交换平台。

全国各级政府获得的数据也越来越多。

《指南》指出，当前，全国已建设26个省级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个县级政务数据平台。

全国一体化政务数据共享枢纽已接入各级政务部门5951个，发布53个国务院部门的各类数据资源1.35万个，累计支撑全国共享调用超过4000亿次。国家公共数据开放体系加快构建，21个省（自治区、直辖市）建成了省级数据开放平台，提供统一规范的数据开放服务。

但也依然存在一些问题，比如，基层仍存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等问题，影响政务数据统筹管理和高效共享。政务数据资源存在底数不清，数据目录不完整、不规范，数据来源不一等问题，亟须进一步加强政务数据目录规范化管理。

数字治理成效开始“崭露头角”

前述某省政协委员去年对该省的调研结果显示，从事数字政府建设工作的管理人员中，缺乏既懂政府业务又懂数据技术的复合型人才。

即便在南通，很多人也都是半路出家。比如李学义，上一个职务是南通市信访局局长，但如今对数字政府建设的各项工作和问题熟悉度如数家珍。

下辖各区县市域指挥中心的负责人基本都是由政府办副主任、政法委副书记兼任，但这并不妨碍他们如今对数字政府建设工作的熟悉。

不过，在他们治下的数字政府建设，却是渐入佳境，让数字治理愈发有成效。

以北京为例，以12345热线为抓手，形成了一个北京市民有烦心事、揪心事、操心事即拨打12345热线，进而演进到“接诉即办”，再到“未诉先办”“每月一题”的数字治理新格局。

《2022年北京12345市民服务热线年度数据分析报告》显示，2022年1月1日0时至2022年12月31日24时，12345热线共受理群众反映7592.4万件，同比上升411.01%。其中，派单办理883.5万件，同比上升32.7%，占比11.64%，直接答复6708.9万件，同比上升718.17%，占比88.36%。

用好数据也让南通能够建起越来越多的应用场景。

李学义自豪地介绍，这包括危化品全流程监管、群租房治理管控、新机场智慧管控等一批跨地区、跨部门、跨层级的创新应用，助力提升各类重大突发事件的预警处置能力。同时，也注重城市数字治理的效能提升，聚焦城市治理的痛点、难点和堵点。

此外，南通还将数字治理拓展到生态环境监测领域，建成了生态环境监测监控平台，覆盖生态环境监测、监控监管系统分析等五类业务，并聚焦江海特色，打造沿江、沿海大保护专题图和海洋保护专题图，有效提升了南通生态环境信息化的管理水平。

参与了南通数字政府有关项目建设的南京大学政府管理学院教授于君博对新京智库表示，从政府侧来说，政府数字治理体系包括自上而下各个层级，也包括各个条线。“目前已经形成一个共识，即数字治理极大地提升了政府办事效率，以数字技术应用为抓手的数字治理模式，在公共服务领域持续提升政府的治理效能。”

如今，也有越来越多地方的数字政府建设取得了阶段性成果，粤省事、浙里办、津心办等一个个叫得越来越响亮的App背后，也是当地政府通过运用数据创造了越来越好的数字治理效果的结果。

而政府在其中则扮演着关键角色作用。苏州大学政治与公共管理学院教授黄建洪对新京智库表示，数字政府建设是面向国家与社会、政府与市场、政府与公民之间交互界面持续变化、交互机制持续更新态势下的新治理和新实践，是构成推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中国式现代化的题中应有之义。

数字治理体系不断健全

经过几年的摸索和实践，李学义有一个深刻体会，数字政府建设是推进市域治理体系和治理能力现代化的关键。只有政府治理能力得到提升，才能达到市域治理体系和治理能力现代化建设的要求。因而，在数字社会、数字经济时代，建好数字政府始终是基础。

而由示范到推广，各地政府越来越重视数字政府建设，也取得了一系列成果。

《意见》指出，经过各方面共同努力，各级政府业务信息系统建设和应用成效显著，数据共享和开发利用取得积极进展，一体化政务服务和监管效能大幅提升，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现，数字技术在新冠肺炎疫情防控中发挥重要支撑作用，数字治理成效不断显现，为迈入数字政府建设新阶段打下了坚实基础。

一些地方已经构建起了一套科学高效的数字化决策体系，深入推进政务内部运行的数字化，政务协同运行、运转的高效化，政府决策管理的科学化，聚力实现政府“一网通”、掌上办事“一端通”、市民服务“百事通”。此外，有的地方还探索实现虚拟孪生数字城市技术支撑，持续建设完善社会治理、警务保障、应急管理、城市安全等领域的数字化的建设。

比如，广东，2022年5月《南方日报》的一篇报道称，五年来，作为科技大省，广东将大量信息基础设施投入到基层社会和治理应用中，各地纷纷开发应用智慧治理系统。以科技为支撑，广东不断加快构建市域社会治理平台：建立省、市、县三级协同联动机制，全面构建以综治中心为枢纽、以综合网格为单元、以政法力量为主导、以大数据为支撑的“综治中心+网格化+信息化”社会治理平台；聚焦“大平安”理念，以省域治理现代化为牵引，依托“一网统管”建设体系，加快推进“粤平安”社会治理云平台建设，推动现代科技与平安建设深度融合。

不仅地方政府在行动，中央政府也没落下。

中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、教授欧阳日辉对新京智库表示，近年来，依托柔性、一体化的数字政府公共服务平台技术架构，数字政府建设充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”枢纽作用，逐步推动政府服务线上线下标准统一、全面融合、服务同质，不断推进政务服务体系建设全时在线、多渠道、全国一体化。

2019年4月，国务院办公厅在中国政府网、国务院客户端开设“互联网+督查”平台，并同步开通微信小程序。

此后的两年里，“互联网+督查”平台充分应用互联网、云计算、大数据、人工智能等手段拓宽督查线索来源。2020年10月，增设国务院客户端支付宝、百度小程序平台入口；2021年4月，平台留言入口升级拓展为人民群众、市场主体、基层政府3个留言通道。所有通道入口24小时开放，不设任何门槛，社情民意直达中央政府。

新华社报道指出，“互联网+督查”平台的开通，为解决五级政府治理体系容易产生的信息层层过滤失真及治理盲区问题提供了有力工具。

促进数字经济与数字社会融合

数据作为一种关键生产要素已经逐渐成为一种共识，也被写入了党的十九届四中全会《决定》。数字治理所面对的一类对象：企业——针对这一类群体所采取的挖掘数据潜能的过程，就是在创造经济价值。

杭州市政府办发布消息称，依托“亲清在线”平台，推动更多涉企政务服务事项快捷办理，截至2022年4月，杭州已上线100余个涉企高频事项，日均办件量17330件，其中30%左右的业务通过智能化系统在非工作时段自动办结。

比如，推动“残疾人职工就业情况申报”“用人单位残疾人按比例就业补贴申请”事项“二合一”，原先采取线下人工审批模式耗时最多达2个月，通过打通有关部门的7个数据接口，实现了系统秒级判定，全市8000多家残疾人用人单位只需“点一键”即可完成办理。

当然，用好数据的目的远不止于此。

孙建全表示，他们将来还要考虑数字治理如何与数字社会进行融合，特别是便民服务的融合。“因为现阶段我们主要关注的重点还是如何促进政府体制内的要素融合。”尤其是当下的一些突出问题需要解决，如数字鸿沟。

新冠疫情期间，一些老年人因为没有智能手机无法乘坐公交车，一些老年人因为公交车及站台字体太小也影响乘车。

针对这类问题，北京在2021年初宣布将落实52条具体措施，包括简化网上办理就医服务流程，为老年人提供语音引导、人工咨询等功能服务；老年人高频消费场所、基本公共服务费用、行政事业性费用收取单位设置人工现金收付通道；推行老年人凭身份证、社保卡等证件乘坐公交车。

数字鸿沟是数字时代无法避免的现象，在于君博看来，需要提高对一些设施适老化改造的力度，同时也对老年人的数字技能进行培训，从而弥补一些实际操作问题。

新京报记者 肖隆平 查志远

编辑 郑伟彬

校对 付春愔