韩文科：碳排放双控适应全球发展的趋势，部分区域迎发展利好

据新华社消息，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平7月11日下午主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》（以下简称《意见》）等多个意见。

习近平在主持会议时强调，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。

能耗双控与碳排放双控有什么联系和区别，为什么要做这样的挑战，调整后有何积极意义？新京报贝壳财经记者采访了国家发改委能源研究所原所长、中国能源研究会能源产业品牌研究与传播工作部主任韩文科。韩文科表示，这次《意见》的通过是对几年来双控转变实践探索的制度性安排，将与世界接轨，推动高质量发展。同时，这样的转变将为能源、资源型区域在产业升级和调整上预留出更多闪转腾挪的空间。

国家发改委能源研究所原所长、中国能源研究会能源产业品牌研究与传播工作部主任韩文科 图/受访者供图

近年来一直在进行着双控的过渡

韩文科表示，2021年12月中央经济工作会议就指出：“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。”

这事实上是对当时能耗双控政策面临问题的一次调整。也有学者指出，这是中央首次提到的双控转变。2021年，国家发改委对部分省域能耗强度、消费总量进行预警后，部分地方完成能耗双控指标，甚至出现了“运动式”减排和“一刀切”式的限产，进而导致当年夏天部分地区能源短缺，甚至出现拉闸限电。

党的二十大提出：“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”

韩文科认为，近年来政府部门已经在双控方面进行着这样的过渡。这一次以文件的形式在中央正式获得通过，是一次制度性规范性的安排。早在我国的“十四五”规划中，就提出，“完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。”韩文科强调，此时的能耗双控已经把新能源剔除在外了，主要强调化石能源，包括煤炭、石油、天然气。

政策转变受现实发展条件的影响

“能耗双控就是说除了控制单位GDP能耗以外，就是控制能耗总量了。总量中能耗的年增量要降下来，这是最主要的。如果GDP增量大了，能耗不增长，单位GDP就会掉下来了。如果GDP增量小了，能耗是增加的，单位GDP能耗也会上去。同时，单位GDP能耗跟能源结构的发展阶段有紧密关系。由于全国发展不均匀，有些地方单位GDP能耗本身就很高，多高耗能产业，控制起来就有一定的难度，所以有的地区容易控制，而部分地区会影响整体发展。随着供给侧结构性改革以来，南北发展的趋势又有新的变化，就有些地区经济下行压力大，能耗双控过严对经济有一定影响。”韩文科认为，为了应对我国区域发展不平衡以及结构性问题带来的发展困局，突破经济下行压力，需要及时调整原来的政策措施。同时，原有措施还因为无法精准调控导致在完不成目标任务时的“一刀切”做法。尤其是“十三五”后期，一些地区因为能耗双控在发展上受到很大影响。在能源考核上，资源型地区面临着很大压力。

但同时并不能否认能源双控的阶段性贡献。

韩文科告诉贝壳财经记者，本世纪初，我国因为经济的快速增长，面临能源消费增长过快、能源结构不良的问题。因此，“十一五”时期开始推出单位GDP能耗及污染物排放的控制措施。从“十二五”时期开始，我国开始合理控制能源消费总量，并大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度。到了“十三五”时期，我国开始实施，“能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。虽然每一个阶段都遇到一些问题，但总体而言，这些政策措施在特定的阶段对经济社会的发展起到很大推动作用。

“到现在，国家的主要控制已经转移到‘双高’上了，就是严格控制高污染、高排放产业、项目的发展。这就是对碳排放双控的具体表现。”韩文科说道。

碳排放双控适应全球发展的趋势

“各个国家的能源结构不一样，各国产品用能耗去对比，既没先例，也没可行的办法。然而这些产品是可以用碳排放量来比对的——这是一个趋势。”韩文科表示，“国际上讲低碳，会把碳控制给下沉到产业的产品和服务里面去。所以实行碳排放双控对企业适应国际国内市场，适应‘双循环’，不断地降低成本，降低碳足迹，对企业走出去，这都是有利的。只要碳足迹足够低，碳排放就会很低，碳排放低对出口也是具有优势的。在国内，可以更好参与供应链、产业链，推动产业发展。”

韩文科表示，碳排放双控是适应当前发展形势、面向未来的一种新的制度安排。转变之后，可以利用市场化手段，进行生产与效率的调节，从而淘汰落后产能，推动能源效率的提高和经济的发展。这也同时为全国碳排放交易市场提供了广阔舞台。

对于有学者所担忧的，转变之后一些碳排放方法论不成熟甚至空白而出现的无法有效实施的问题，韩文科表示，经过多年来的发展，这已经不再是问题了。当前，各种碳排放方法学正在出现并且迅速成为团体标准、行业标准，就算一些特殊行业，相信在一些科学手段的加持下，完成碳排放的测定，并且制定相应的方法学也不会很难。当然，在一些制度性问题上还有需要完善的地方，这些问题正在被迅速解决。

能源型地区或将迎来发展利好

中央全面深化改革委员会第二次会议指出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。

这既保证了制度的稳定性，同时也积极鼓励转变的实施。这就为我国北方广大能源资源型地区突破现有困局提供了机会。在贝壳财经记者的采访中，两年前就曾有地方主要负责人呼吁这种转变的尽快实施。理由是，对于资源型地区，无中生有的换道超车并不容易，而最有效的产业升级办法就是不断进行产业更迭。但多数新增项目都面临突破能源消耗总量的问题。在原有双控条件下，会被“一票否决”，而这样的项目有望在之后的发展中逐渐壮大并最后对原有产业进行替代。而这些问题，在政策调整后有望被解决。

同时，在碳排放双控的实施中，地方需要厘清碳排放“家底”，清楚地区的碳排放主要来源，并从中寻找办法，进行有效控制，从而精准施策，为新兴产业和产业的升级替代留出闪转腾挪的空间。

新京报零碳研究院研究员 白华兵

编辑 宋钰婷

校对 卢茜